前些日子有读者留言，希望御史写一篇关于清代中央与地方财政制度方面的文章。其实关于这方面的内容，很多读者兴趣不大，御史也不愿多写。但既然提出来了，就硬着头皮写上一篇。

清代的财政制度分为两个时期，咸丰以前朝廷通过存留起运、钱粮奏销制度将财政管理和监督权牢牢置于掌控之中；咸丰以后由于太平天国运动的爆发，地方督抚的势力不断膨胀，朝廷对财权的控制日趋衰微，逐渐形成了一种割据性的省级财政。

由于篇幅的原因，咸丰以后的财政制度就不具体讨论了。主要还是来讲一讲咸丰以前的情况。

一年分两次征税

清入关后，基本沿袭明代的财政制度，并在此基础上有因有革。总体原则就是朝廷对地方的掌控趋于严格，各省督抚几乎没有任何发言权，属于高度集中的财政管理方式。

清代主要是通过解饷、协饷，以及奏销制度对国家财政收支进行严密支配、控制和监督的。作为具体负责管理国家财政的户部出台了许多的细则，并以全国的省名分为14个清吏司，分别管理各省的财政收支和钱粮奏销。

地方各省中，布政使负责掌管全省之财政，“司钱谷之出纳，十年会户部，均税役，登民数，以达于户部”。布政使以下，又设分守道主管一府或数府之财政，府、州、县各级行政机构的一把手，也分管辖区内的财政。

国家财政来源于赋税，清代的国家财政主要分为田赋（地丁和漕粮）、盐课、关税、杂税四项。其中属于州县征收的赋税主要是田赋和一部分杂税。盐课、关税一般都是朝廷直管，由盐政衙门以及各税关直接上缴户部。

咸丰以前，田赋是国家岁入的大宗。按照朝廷定制，全国每年的田赋是有定数的，各省要按照《赋税全书》上所载的定额上缴国库，不得缺斤少两。

田赋的征收与粮食的生产是息息相关的。根据农业收获季节，田赋每年征收两次，春季为“上忙”，秋季为“下忙”。上忙自二月开征，五月截止；下忙自八月开征，十一月截止。

农业生产与地理位置以及气候情况联系很大，在实际的征收过程中，各省的情况又有一些差异，北方地区时间可能会延后，而南方地区则可能会提前。

直接负责征收的机构是州县衙门，他们按照规定的期限，将足额征收的田赋以及杂税解到布政司藩库。布政司衙门经过统一核算之后，规定分两次解交户部，官方术语称为“春拨”、“秋拨”，春拨限二月底之前解到，秋拨限八月底之前解到。

通俗地说，州县衙门分春秋两季向农民征税，然后解交到该省的布政司衙门。布政司衙门经过核算后，于次年分两次解到户部国库。整个过程其实并不复杂。

存留、起运以及解饷、协饷

各省按定额征收赋税后，并不是全部都要解到户部的，需要留下一部分作为本省官员的俸禄以及其他的公费开支，这部分就叫作“存留”，而解到户部的那部分叫作“起运”。

明代的时候，各省的存留部分占比还是很大的，最少也有40%左右；清代时朝廷为了掌控地方财政，大大削减了地方存留，朝廷几乎要拿走80%，留给地方的财政，基本不够日常开销的。这也是清代的地方官腐败较之明代更为恶劣的根源之一。

起运、存留并不能很好地说明清代中央与地方之间的财政运作。具体则是要通过解饷、协饷制度来实现，这个制度是从雍正初年开始实施的。

前面提到，地方会预留一部分钱款用作官员俸禄和公费开支。但这个存留部分的具体数额，要严格遵守户部的拨款程序。这里就又出现了两个新的名词即“冬估”、“报拨”。

冬估就是各省于每年冬季的时候，对本省的各种开支做出一个预算，然后上交户部审核，可以理解为年度财政预算；报拨是在次年的春、秋两季，各省再造送一次库存银两数实册，然后由户部拨款。

然而问题是，全国各省中贫富不均，按照财政收入状况，主要分为三种：

一种称“仅敷”比如广东、广西、福建三省就属此类，这三省的钱粮存留部分刚好够开支，不需要朝廷拨款，也没有剩余；第二种是“不足”，比如云南、贵州、四川、陕西、甘肃等省，其存留部分不够开支，需要其他临近省份接济；第三种是“有余”，比如江苏、浙江、河南、山东等省，其存留部分用不完，剩余的部分就要拨给那些“不足”的省份，或是如数解交户部。

户部拨给那些存留不足省份的这部分钱款就叫做“协饷”，而有余省份接济临省或上交户部的这些钱款，就叫做“解饷”。

需要注意的是，各省存留的部分，仅仅是指田赋一项，盐课、杂税、关税这三大项，不管多少都是要上交户部的。那么这样算下来，各省存留的部分其实并没有多少，如果具体到一个县，可能也就一千多两银子。

从雍正时期开始，朝廷为了因突发事件而地方无钱应对的局面，规定各省可以留贮一部分银两。以乾隆朝为例，直隶省11万两，江苏、安徽、江西、浙江、湖南等省各5万两，云南、贵州等偏远省份各20万两。

地方各省的年度开支，要按时到户部进行奏销。用现在的话来说，解饷、协饷可以理解为年度预算，奏销制度则就是年度审核决算。

咸丰以前，朝廷就是通过这一系列的财政制度，对地方进行严密的控制。不过这种地方无财权的局面，到了太平天国运动之后，逐渐失灵了，地方督抚不仅取得了一部分财权，而攫取了朝廷向来不下放的军权和人事权，形成内轻外重的局面。