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在第二次世界大战结束后的一段时间内，美国对南亚地区实行所谓的“英联邦战略”，其政策内容主要体现在国家安全委员会第48/1号文件(NSC48/1)和第48/2号文件，即依靠英国和英联邦国家承担南亚地区的安全义务，解决印巴争端，防止苏联干预，限制美国的卷入。

因此在印巴分治后，美国希望印度和巴基斯坦加入西方阵营；但由于尼赫鲁的中立主义以及印巴在克什米尔问题上的利益冲突，美国对南亚地区的政策陷入僵局。

中国革命的胜利以及朝鲜战争彻底改变了美国对南亚地区的政策，开始执行新的南亚政策，努力使印度和巴基斯坦与美国及其盟国合作共同反对共产主义。

1、美国二战后印巴政策的缘起

美国对南亚次大陆的政策，体现了美国同苏联和中国在广大的第三世界展开争夺的冷战战略，体现了南亚地区在美国战略中的重要地位。

艾森豪威尔政府时期的国务卿杜勒斯指出：

“印度是全世界最大的自治国家。它同中国约有2000英里的共同疆界。现在这两国之间出现了这样一种竞争；

是自由方法还是警察国家方法能实现更好的社会进步。这种竞争直接影响这两个国家的八亿人民，它的结果最后也会影响整个人类，包括我们自己在内。

适当地继续给予印度某种技术援助和物资，使它能完成它的五年计划，是完全符合我们的利益的。”

肯尼迪更加重视发展同印度的关系。

他在1958年发表文章指出：

在所有的第三世界的国家中，印度已经成功选择了在民主制度下发展的道路，“如果印度崩溃了，整个亚洲都会失去”。

肯尼迪还强调，假如印度内部发生分裂或与中国一起加入共产主义阵营，那么“自由世界将不再是自由世界了”。

肯尼迪政府对外经济援助的主要目的是为了制定在第三世界同苏联的经济攻势作斗争的长期规划。

国会批准拨款41亿美元，其中将近一半是军援。

肯尼迪在1963年进一步强调说：

“今天的斗争不在欧洲，而是在亚洲、拉丁美洲和非洲”。

他还告诉国家安全委员会：

“我们不能允许那些自称奉行中立主义的国家投入共产主义集团”。而在所有的中立国家中，“肯尼迪最感兴趣的就是印度，他认为印度是亚洲的关键地区”。

更为重要的是肯尼迪认为：

“印度和中国的斗争，是两国在经济上和政治上为争夺东方的领导权、争取全亚洲的尊敬以及寻找机会证明谁的生活方式更美好而进行的斗争。这种斗争的结果将极大地影响整个亚洲的前途，影响共产党国家和自由国家之间的力量对比，而且必然影响我国的安全和地位。”

肯尼迪强调：

“我们希望印度在这场与中国的竞赛中获胜，我们希望印度成为自由繁荣的亚洲的一个自由繁荣的领袖。”

在1962年中印边界冲突中，美国采取了在政治上、军事上和经济上公开大力支持印度的政策，美印关系在肯尼迪时期得以较快地发展。

约翰逊担任总统时，南亚地区的国际关系由于1962年的中印边界战争而发生了较为明显的变化。美国在处理同印度和巴基斯坦关系的基本考虑中，中国因素占据着重要的地位。

在约翰逊看来，美国“同印度建立新的关系，就是使之工业和军事潜力得以发展以对付中国共产党人”。

美国对巴基斯坦的政策目的同样抱着上述希望。因此，在南亚地区建立“亚洲反对共产主义扩张的堡垒”实际上成为冷战扩展到南亚次大陆后美国政策的最为重要的战略。

但南亚次大陆存在着特殊的地缘政治环境，为美国决策者带来程度不同的决策问题，这些问题有些是印巴两国长期所存在的政治、宗教矛盾所引起，更为重要的是由于大国的冷战战略使得冷战向边缘地区扩展所导致的。

这些问题包括：

印度、巴基斯坦在冷战中的立场，特别是对尼赫鲁的“不结盟政策”的认识和政策；克什米尔问题；中印关系的发展，其中特别涉及西藏问题、中印边界问题；印巴关系的发展，其中特别涉及克什米尔问题，由此爆发的1965年战争，巴基斯坦的民族问题而导致的1971年的印巴战争；巴基斯坦的分裂和孟加拉国的成立；大国特别是美国、苏联、中国对印巴的政策；印巴的长期发展；美国经济援助在其南亚战略中的地位和作用，等等。

2、美国对印度建国后的认知

美国决策者首先关注的是共产主义，特别是苏联和中国对独立以后的印度的影响，以及印度领导人对共产主义和共产党国家的态度，从而也在很大程度上体现了冷战背景下美国对第三世界的民族主义和中立主义的基本战略取向。

中央情报局在1951年9月的一份题为《印度在东西方冲突中的立场》的情报评估中，对印度在冷战中的基本政策立场进行了详细的分析和评价。

报告认为，印度领导人对新取得的独立非常警惕，因此反对任何可能会涉及外国干涉或外国势力卷入的安排。同时，印度领导人竭力提倡亚洲民族主义，而不愿与他们所认为的殖民主义捆绑在一起。

他们认为西方国家醉心于在亚洲维持其势力，全然不顾亚洲人民的利益和愿望。这些猜疑因为印度希望自己在亚洲扮演领导者的角色以及对西方国家争取通过联合国来解决克什米尔冲突感到恼怒而得以进一步的加强。

既然英国已承认印度的独立，所以印度许多原来对英国的敌意就转嫁到了美国的头上。

对尼赫鲁的外交政策，报告指出：

尼赫鲁特别认为，面对苏联的扩张，西方国家采取军事对抗既是危险的也是不道德的。他担心西方国家对苏联的遏制会将世界再次拖入世界大战，这将使印度难以获得其建设经济政治结构所迫切需要的和平和稳定的国际环境。

他相信印度作为调停者可以最有效的维护和平。在实践上，印度不仅对在政治上脱离西方国家小心翼翼，而且还有强烈地偏向共产主义集团。对于亚洲其他国家而言，印度无论如何通常总是支持其亚洲伙伴而反对西方，并且极度蔑视那些接受西方领导的国家。负责制定和实施这些政策的尼赫鲁是一个信念坚定的人。但他的这些政策反映了印度普遍的反西方情绪。

即便是国大党的右翼掌握了外交政策的主动权，他们也会发现很难抛弃已形成的中立主义。因此报告的结论是，“没有理由期望印度会在短期内改变其中立政策”，同时，“苏联在欧洲或近东的进一步的好战行为”以及“共产主义推进到西藏和东南亚”，都“不可能使印度早日改变其中立主义的政策”。

特别值得提出的是美国国务院1953年6月24日的题为《尼赫鲁对共产主义、苏联和共产党中国的态度》的情报。

这份情报分析了尼赫鲁对共产主义的基本态度以及影响这种态度的诸多因素，强调了尼赫鲁对共产主义更加敌对和更具批判性的变化，为美国决策者认识尼赫鲁的外交政策提供了重要的背景资料。

这份情报重点分析了尼赫鲁对待苏联和中国的政策，报告指出，尼赫鲁一直认为未来亚洲的安宁主要依赖于维护中印之间的友好关系和合作精神。

与这种观点一致，尼赫鲁与中国国民政府的关系非常友好，并且自新中国建立后，他就已经在寻求赢得新政权的信任。

实际上，美国情报机构对尼赫鲁外交政策特别是其中立主义政策的判断，同尼赫鲁本人的思想以及印度外交政策的现实，存在着较大的差距。

中立主义或不结盟政策完全是服务于印度的大国地位和国家安全这两个战略目标，必要时，印度完全可以抛弃所谓的不结盟政策。

尼赫鲁在1948年3月18日就印度外交政策发表的演说中强调：

由于形势变化的不确定性，“到时候我们也许不得不有所选择，甚至选择同一个帝国主义国家结盟，对此我毫不讳言。只要这个帝国主义国家和另外一个相比不那么的罪恶昭彰”。

在此之前，尼赫鲁指示外交部致函美国驻印度大使：

一旦爆发世界大战，对印度而言，加入苏联一方是不可想象的。

印度还向美国表示：

“尼赫鲁和印度绝大多数领导人已决定和西方保持天然的联盟，只是受到诸多因素的限制，比如地理位置的限制和军事上的薄弱等等，因此尼赫鲁还不能公开谈论在军事上加入西方的问题。”

尽管如此，印度的外交政策在涉及重大国家利益的时候必定会有所选择，这一点已经为历史所证明。

3、美国眼中的中印关系

美国情报研究者还特别关注冷战时期印度和中国的关系，尤其是两国在边界问题上的矛盾和分歧及其可能产生的影响。

中印关系经历了从密切到敌对的发展演变过程。这其中即有意识形态方面的分歧，更重要的是国家利益的冲突。

由于中华人民共和国成立初期印度对华政策的主动性以及朝鲜战争结束以后中国所采取的“和平共处”的外交政策，特别是这一时期毛泽东对“中间地带”的认识，中印关系开始进入所谓的“蜜月时期”。

中情局在1951年5月的报告中也相信：

促进中印关系的更加密切，这是符合印度目前对外政策的主流。导致中共中央领导人对印度外交和尼赫鲁的认识发生根本变化的是中印边界冲突。

1959年中印边界冲突之后，国务院情报和研究署就在1959年11月25日完成了绝密的情报《印度对中国施加的边界军事压力的反应》，对中印边界冲突对印度的外交政策特别是对印度不结盟政策的影响、中印关系、印巴关系，以及对印度国内政治的影响，特别是有关尼赫鲁的政治前途、军队的作用等问题都做了深入的分析。

中国对印度北部边界的军事压力正在使印度重新评估它的主要的对外和对内政策。

除非中国发动大规模进攻或者苏联转变对新德里的友好政策，印度几乎肯定会继续在冷战中坚持不结盟的原则。但是，它对中国口头承诺的和平共处的充分信任已经被破坏了。

在印度的防御计划中更加强调中国的威胁，已是印度和巴基斯坦之间关系走向缓和的一个重要因素。

1959年中印边界冲突之后，中印双方都在进行外交和军事上的部署，以便争取有利的战略态势。

周恩来在结束1960年4月对印度的访问后，于5月5日在昆明致电中共中央并毛泽东：

鉴于印军趁中印联合公报未提停止巡逻，已在西段开始蠢蠢欲动。

为此周恩来建议，命令“西藏和南疆军区抓紧目前时机和气候条件，在我国边境线上比如在数公里以内控制有利地形，先机增设哨所，但在增设哨所以后，责成部队停止巡逻。如印军入侵，我当劝其撤走，避免武装冲突”。

毛泽东回电表示同意这一建议。

印度决策层也在1961年11月最终形成了有关“前进政策”的指令。

随后，印度加紧进行军事部署以实施这一政策。从1959~1962年，印度方面共在中印边界地区建立了43个哨所。

中央情报局和国务院非常关注1959年中印边界冲突后两国关系的发展。

中情局在1960年5月的一份报告中认为：

“尽管印度希望在对抗中国时获得苏联的支持，这可能会导致印度更多地支持苏联的政策立场，但它所恪守的中立主义并未受到损害，它越来越倒向西方，以寻求对抗中国的道义支持以及对其至关重要的经济发展的重要援助。”

而1962年中印边界冲突爆发之前，情报和研究署递交了题为《印度对中国的强硬政策》的情况报告，报告突出强调：

在同中国的关系中，“印度更多关注西方以寻求它们在道义上支持印度对抗中国的立场以及并期望能在物质上也得到西方的支持，印度继续向西方寻求援助来满足其经济发展需求”。

因此在1962年中印边界冲突中，美国采取了在政治上、军事上和经济上支持印度的政策，美印关系在这一时期得到迅速地发展。

4、对印自卫反击战中的美国因素

中印边界冲突战争后，美国在处理同印度和巴基斯坦关系的基本考虑中，中国因素就占据着重要的地位；美国“同印度建立新的关系，就是使之工业和军事潜力得以发展以对付中国共产党人”。

1962年中印边界冲突之后，美国情报机构对冲突的影响做了详细的分析。

对于中印双方对边界线的主张，中情局在1962年12月的分析报告中指出：

“印度本来拥有很好的依据，但它既没有对此进行有效的发挥，也没有对它的立场进行辩护；中国提出的依据的合法性值得怀疑，但它却巧妙地把自己的依据提高到了‘合理的'高度，并以展示实力坚持自己的要求。如果对争论的问题进行谈判，有关麦克马洪线的合法性问题，诸如地理因素的合法性，如分水岭、最高山脉、边界地区人民民族和文化的分布，以及不同的‘传统'的权利和习惯将再次成为主要考虑的因素。”

对于战争的后果，1962年11月的特别国家情报评估不仅分析了战争对南亚地区国际关系格局的影响，并对影响未来双方军事行动的各种因素进行了分析，未来冲突的前景进行了展望和评估。

报告开宗明义指出：

“目前的评估试图考察当前局势对印度、巴基斯坦、中国和苏联的未来政策所产生的更为广泛的影响，以及对西方世界的利益的广为广泛的影响。”

报告首先注意到战争对印度外交和国内政治的巨大影响。

指出，冲突引起了印度外交的变化，也使国内的态度向西方倾斜，苏联在印度的威望有所下降。然而印度不可能抛弃不结盟，而且在其庞大的经济发展中将继续寻求东西方的帮助。巴基斯坦把印度的军事力量视为对它的安全的威胁，强烈反对西方帮助印度使其实现现代化的计划和重新武装印度的军力。

美国还关注1962年中印边界冲突对印度不结盟外交政策的影响。

在1962年12月的一份评估报告中，中情局认为，“在未来相当长的时间内，印度的国内外政策将被对其国家生存产生巨大威胁的中国所主导”。

在这种情形下，“事实上，在过去的几个月，印度各阶层的舆论都确信北京的敌意和背信弃义，认识到维护印度的自由应主要依靠西方。在目前这种环境下，至少在今后一两年内印度不可能与北京认真地举行谈判以解决问题。

相反的是，目前的趋势是加强印度的军事建设，以及加强国家全面的实力地位。无论怎样，我们认为印度的观点已经发生了根本的改变。新德里对其传统的外交政策的结果不再抱有幻想，其证明就是它不再容忍中立主义阵营中的一些朋友的态度。印度在危急时刻向美国求助表明了它对美国的信赖，这也可能进一步表明印度将来会完全理解美国在世界其他地区对遏制共产党所发挥的作用”。

5、印度发展核武器的中印冲突因素

在美国情报机构看来，印度发展核武器的诱因在1962年印度在中印边界冲突中的失败特别是中国拥有核武器。在中国成功试爆原子弹之后，美国情报机构予以高度关注，其中一个重要议题就是中国拥有原子弹对印度的影响。

中情局在1964年10~12月的一系列电报中都认为，“中国核装置的爆炸迫使印度不得不采取行动做出反应，而不是在口头上的”。

之所以印度没有开始原子弹的制造，“是因为印度政府相信中国至少在五年内不会拥有攻击性的核力量。与此同时，如果情况发生变化，印度可以依赖约翰逊总统所做出的一旦任何国家受到中国威胁时美国将予以援助的承诺”。

但美国也承认，印度有能力发展核武器，政府受到国内要求发展核武器的巨大压力。因此无论如何，“印度将会继续发展其核能力，在做出此项决定后，他们就能开始一项武器项目。

印度人是否会这样做，将取决于以下问题：

即发展核武器项目的代价及其运载系统，还有中国核项目的进度和程度以及印度从美国和其他核国家得到的保证的重要性”。

（正文完）

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